京政发〔2015〕27号

各区、县人民政府，市政府各委、办、局，各市属机构：

　　为深入贯彻落实《国务院关于深化预算治理制度革新的决定》(国发[2014]45号)精神，革新预算治理，实施全面规范、果真透明的预算制度，结合本市实际，现提出以下实施意见。

　　一、充实认识深化预算治理制度革新的重要性和紧迫性

　　建设与实现现代化相适应的现代财政制度，对于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公正、实现国家长治久安具有重要意义。近年来，凭据党中央、国务院决策部署，本市不停深化财政制度革新，取得显著成效，开端形成了与社会主义市场经济体制相适应的公共财政制度体系，作为公共财政制度基础的预算治理制度也不停完善，为促进经济社会连续康健生长发挥了重要作用。随着经济社会生长，现行预算治理制度也袒露出一些不切合公共财政制度和现代特多数会治理要求的问题，主要体现在：政府预算体系不够完善，预算治理和控制方式不够科学，跨年度预算平衡机制尚未建设，财政收支结构、投入方式有待优化，预算约束力和透明度不够，预算执行、绩效治理、债务治理和财经纪律等方面有待增强。

　　深入贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神和国务院决策部署，深化预算治理制度革新，实施全面规范、果真透明的预算制度，是深化财税体制革新，建设现代公共财政制度的迫切需要；是完善社会主义市场经济体制，加速转变政府职能的一定要求；是落实首都都市战略定位，推进京津冀协同生长，构建“高精尖”经济结构，加速建设国际一流的和谐宜居之都的重要保障。

　　二、准确掌握深化预算治理制度革新的总体偏向

　　(一)指导思想

　　深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话和对PA视讯事情重要指示精神，凭据全面深化财税体制革新的总体要求，准确掌握首都都市战略定位，加速转变政府职能，坚持依法理财，完善治理制度，创新治理方式，提高治理绩效，用好增量资金，构建全面规范、果真透明的预算制度，进一步规范政府行为，防范财政风险，实现有效监视，提高资金效益，不停提高首都公共服务保障能力，为加速建设国际一流的和谐宜居之都提供有力支撑。

　　(二)基本原则

　　遵循现代治理理念。准确掌握首都都市战略定位，充实运用执法和制度规范预算治理，着力构建规范的现代预算治理制度，切实增强财政服务调整疏解、科技创新、深化革新、优化结构、改善民生、稳定增长等重点事情的能力。

　　划清市场和政府的界限。凡属市场能发挥作用的，要充实依靠市场力量；凡属市场不能有效发挥作用的，政府包罗公共财政等要主动补位。

　　着力推进预算果真透明。实施全面规范、果真透明的预算制度，将果真透明贯串预算革新和治理全历程，充实发挥预算果真透明对政府部门的监视和约束作用，建设阳光政府、责任政府、服务政府。

　　协同推进重点领域革新。注重顶层设计，增强革新的系统性、整体性、协同性，合理掌握革新的力度和节奏，确保革新顺利实施。

　　(三)主要目标

　　2015年，预算治理制度革新要取得积极成效；2016年底，基本完成预算治理制度革新各项重点事情，基本建设与首都经济社会生长水平相适应的预算治理制度体系，为提高区域间基本公共服务均等化生长水平、深化财税体制革新、加速转变政府职能提供有力保障。

　　三、全面推进深化预算治理制度革新的各项事情

　　(一)完善政府预算体系，建设健全果真透明的预算制度

　　1.完善政府预算体系。增强政府全口径预算治理，政府的收入和支出全部纳入预算治理。建设定位清晰、分工明确的政府预算体系，明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的功效定位和收支规模。加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，建设将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制，加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度。凭据首都经济社会生长实际和国有资本战略结构，健全笼罩全部国有企业、市与区县分级治理的国有资本经营预算和收益分享制度，落实国有资本收益权。逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%。增强社会保险基金预算治理，凭据国务院相关政策，做好基金结余的保值增值事情，研究建设本市社会保险基金财政保障机制，防范基金支付风险，在精算平衡的基础上实现社会保险基金预算的可连续运行。

　　2.增强综合预算治理。提高部门预算的完整性，各部门要将收入和支出全部纳入部门预算，全面、准确反映本部门各项收入和支出情况。增强预算收支审核，强化对各部门财政拨款及事业收入、经营收入等资金的治理。

　　3.健全预算尺度体系。推进预算分配尺度化、科学化，使预算分配越发规范、透明。推进定员定额与实物用度定额相结合的基本支出定额尺度体系，并凭据政策调整、物价变换等因素，调整完善公用经费定额尺度，实时修订教育、科研、文化、体育、福利机构等行业定额尺度。在对项目支出进行合理分类的基础上，建设健全通用定额尺度和专用定额尺度相结合的项目支出定额尺度体系，充实发挥支出尺度在预算体例和治理中的基础支撑作用。严格机关运行经费治理，完善人员体例、资产治理与预算治理相结合的机制。健全行政事业单元资产配置尺度，完善资产治理与预算治理相结合的机制。进一步完善政府收支分类体系，按经济分类体例部门预决算和政府预决算。

　　4.积极推进预决算果真。扩大部门预决算果真规模，除涉密信息外，市与区县所有使用财政资金的部门均应果真本部门预决算，所有财政资金部署的“三公”经费都要果真。细化预决算果真内容，除涉密信息外，政府预决算、部门预决算支出全部细化果真到功效分类的项级科目，各级财政部门按项目按地域果真专项转移支付预决算情况。逐步推进按经济分类果真政府预决算和部门预决算。推进财政政策、预算绩效、政府债务、政府采购情况及行政事业单元财政信息果真。积极主动做好涉及面广、社会关注度高的行政事业性收费果真事情。对预决算果真历程中社会关切的问题，要规范整改、完善制度。

　　(二)革新预算治理和控制方式，建设跨年度预算平衡机制

　　5.实行中期财政计划治理。财政部门会同各部门研究体例三年转动财政计划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对计划期内一些重大革新、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价要领。中期财政计划要与国家及本市国民经济和社会生长计划纲要、宏观调控政策相衔接。强化三年转动财政计划对年度预算的约束。以环保、水利投资运营、义务教育、卫生、社保就业等领域为切入点，推进部门体例三年转动计划，增强项目库治理，健全项目预算审核机制和储蓄机制。提高财政预算的统筹能力，各部门计划中涉及财政政策和资金支持的，要与三年转动财政计划相衔接。

　　6.革新年度预算控制方式。一般公共预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。强化支出预算约束，本市各级政府向本级人大陈诉支出预算的同时，要重点陈诉支出政策内容。预算执行中如需增加或淘汰预算总支出，必须报经本级人大常委会审查批准。收入预算从约束性转向预期性，凭据经济形势和政策调整等因素科学预测。按划定法式批准后，一般公共预算为没有收益的公益性事业生长可编列赤字，通过举借一般债务予以弥补。增强政府性基金预算体例治理。政府性基金预算凭据以收定支的原则，凭据政府性基金项目的收入情况和实际支出需要体例。按划定法式批准后，政府性基金预算为有一定收益的公益性事业生长可举借专项债务。国有资本经营预算凭据收支平衡的原则体例，不列赤字。社会保险基金预算凭据统筹条理和社会保险项目划分体例，做到收支平衡。

　　7.建设跨年度预算平衡机制。凭据首都经济社会生长实际和财政政策逆周期调治的需要，建设跨年度预算平衡机制，充实发挥财政的稳定器和逆周期调治器作用。一般公共预算执行中如泛起超收，用于冲减赤字或增补预算稳定调治基金；如泛起短收，通过调入预算稳定调治基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。如接纳上述措施后仍不能实现平衡，市政府报市人大或市人大常委会批准后增列赤字，并报财政部存案，在下一年度预算中予以弥补；各区县政府通过申请市政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中送还。政府性基金预算和国有资本经营预算如泛起超收，结转下年部署；如泛起短收，通过削减支出实现平衡。

　　(三)增强财政收入治理，规范税收优惠政策

　　8.增强税收征管。税收征管部门要依照执法规则实时足额组织税收收入，并建设与相关经济指标变化情况相衔接的考核体系。切实增强税收征管，做到依法征收、应收尽收。增强税收保障事情，建设健全涉税信息共享及税收执法协助事情机制。依托PA视讯市宏观经济与社会生长基础数据库、PA视讯财政综合数据中心，增强税收收入测算分析及信息互通共享。

　　9.增强非税收入治理。继续清理规范行政事业性收费和政府性基金，坚决取消不正当、不合理的收费基金项目。发挥非税收入的政策调控作用，加速建设健全国有资源、国有资产有偿使用制度和收益共享机制。加速推进非税收入立法事情，增强非税收入分类预算治理，扩大收缴革新规模，积极推进电子缴款，强化动态分析监控，加大政策宣传力度，完善征缴制度和监视体系，禁止通过违规调库、乱收费、乱罚款等手段虚增财政收入。

　　10.规范税收优惠政策。认真贯彻落实国家统一制定的税收政策，推进中关村国家自主创新示范区税收优惠政策试点事情。已经出台的优惠政策按划定期限执行，今后制定出台新的优惠政策按法式批准后执行。增强市与区县之间、行业主管部门之间的联动，做好税收优惠政策执行情况的分析评估事情。

　　(四)优化财政支出结构，盘活财政存量资金

　　11.优化财政支出结构。严格控制政府性楼堂馆所、财政供养人员及“三公”经费等一般性支出，努力降低行政运行成本，推进节约型政府建设。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项。对农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等重点支出，凭据推进革新的需要和确需保障的内容统筹部署，优先保障。结合税费制度革新，逐步取消一般公共预算中专款专用事项的划定。统一预算分配，逐步将所有预算资金纳入财政部门统一分配。进一步优化大额专项资金结构和使用偏向，凭据重点事情进展情况，研究效用不明显的大额专项资金的退出政策。

　　12.统筹保障重点事情。积极落实京津冀协同生长战略，研究建设促进产城融合生长的投融资机制及共建共享、财税利益分享机制，与河北省配合推动健全生态赔偿机制。建设财政资金支持PA视讯非首都功效疏解和工业结构优化升级的引导政策，提升对高端制造业、文化创意工业、战略性新兴工业等“高精尖”工业以及全国科技创新中心建设的支撑作用。坚决治理“都市病”，加大对首都功效焦点区、文保区、棚户区、城乡结合部等重点区域以及保障性住房、交通基础设施等重点项目的财政投入力度。推进公用事业市场化革新，转变供应和治理方式，处置惩罚好政府与市场、政府与社会的关系，更好地引发企业活力，实现资源有效配置，逐步建设责任清晰、价钱合理、保障有力、运营高效的首都公用事业良性生长机制，保障大气治理、污水处置惩罚、情况整治、公共交通生长、门路建设养护等重点事情顺利实施。

　　13.完善转移支付制度。凭据增一般、减专项、提绩效的原则，调整完善现行转移支付的方式与结构，增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到70%以上，并凭据各项重点事情实际需要，建设健全一般性转移支付正常增长机制。中央或市级出台增支政策形成的区县财力缺口，原则上通过一般性转移支付调治。以推进支农转移支付资金革新试点事情为契机，加速清理、规范专项转移支付，对目标接近、资金投入偏向类同、资金治理方式相近的专项转移支付予以整合。严格控制引导类、救济类、应急类专项转移支付，严格控制新增专项转移支付项目和资金规模，建设健全专项转移支付定期评估和退出机制。对竞争性领域的专项转移支付逐一进行甄别排查，凭据排查结果划分予以取消、压缩或实行零增长；需保留的要革新分配方式，引入市场化运作模式。建设健全财政转移支付与构建“高精尖”经济结构、疏解PA视讯非首都功效和推进人口调控挂钩的机制，支持各区县全面完成市委、市政府确定的重点事情任务。在基本公共服务领域先行启动市与区县事权和支出责任划分事情。认真清理现行配套政策，对属于市级肩负支出责任的事项，一律不得要求区县部署配套资金。

　　14.创新资金投入方式。深入推进政府向社会力量购置服务事情，建设并完善政府购置服务指导性目录，逐步扩大政府购置服务的规模和规模，在交通运输、市政市容、情况掩护、教育、医疗卫生、文化、体育和社会保障等公共服务领域，全面推广政府购置服务方式。政府购置服务所需资金坚持“以事定费”，凭据现行预算治理措施列入购置主体部门预算，不光独设立专项资金；坚持“费随事转”，原有服务项目转为政府购置服务方式的，实时调整原有相关支出预算。建设政府购置服务与事业单元分类革新、事业单元机构体例治理的联动机制。运用竞争性方式配置财政专项资金，通过果真招投标等方式和团体决策机制，形成多中选好、好中选优的项目优选机制。推广政府和社会资本相助(PPP)模式，加速推进市政基础设施和公共服务领域市场化试点，重点在轨道交通、门路交通、综合交通枢纽、污水和垃圾处置惩罚、保障性安居工程、医疗和养老服务设施以及都市供水、供暖、供气等领域，优先选择价钱调整机制相对灵活、市场化水平相对较高、投资规模相对较大、需求恒久稳定的项目，勉励社会资本通过特许经营等方式加入建设运营。研究建设有利于促进PPP模式生长的制度体系。充实发挥财政资金的引导和撬行动用，接纳股权投资、基金、贴息、注入资本金等间接方式，引导社会资本以多种方式加入首都功效焦点区、城乡结合部等地域的重点领域建设。建设股权投资基金统一治理平台，对公共财政以股权、基金等投入方式形成的权益类资产，增强监视治理。

　　15.盘活财政存量资金。建设健全盘活财政存量资金长效机制，对存量资金分门别类进行处置惩罚，加大对各区县盘活财政存量资金事情的考核问责力度，切实提高财政资金使用效益。建设健全结余资金定期清理机制，各区县、各部门、各单元要严格凭据结余资金压缩目标，逐年清理压缩结余资金规模。一般公共预算结转结余资金和政府性基金预算结转资金，要按划定增补预算稳定调治基金。市级财力部署的市级部门未执行的零余额账户资金，要按划定统一收回国库。加大结转结余资金统筹使用力度，市级专项转移支付和部门预算结余资金统一收回后，统筹用于市委、市政府确定的重点项目。建设盘活财政存量资金与预算部署挂钩机制，优先部署使用结余资金，细化预算体例，提高年初预算到位率。对整体结余资金或项目结余资金凌驾压缩目标的市级部门，要相应淘汰下一年度预算部署。

　　(五)增强预算执行治理，提高财政支出绩效

　　16.增强预算执行治理。年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策，一些必须出台的政策，通过以后年度预算部署资金或者调整当年预算支出结构、动用结余资金等方式解决。实时批复部门预算，严格凭据预算、用款计划、项目进度、有关条约和划定法式实时治理资金支付，涉及政府采购的应严格执行政府采购有关划定。进一步提高提前下达转移支付预计数的比例，市对区县专项转移支付提前下达的比例要到达75%以上，其中按因素法分配且金额相对牢固的转移支付提前下达的比例要到达90%。加速转移支付预算正式下达进度，除据实结算等特殊项目外，市对区县一般性转移支付在市人大批准预算后30日内正式下达，专项转移支付在60日内正式下达。区县政府接到一般性转移支付或专项转移支付后，应在30日内正式下到达本级部门及下级政府。规范预算变换，各部门、各单元的预算支出应当严格凭据批复的预算执行。差异预算科目、预算级次或者项目间的预算资金需要调剂使用的，凭据财政部门的划定治理。

　　17.规范国库资金治理。加速推进国库集中支付革新，国库集中支付要笼罩至乡镇。健全预算执行动态监控平台，全面深化公务卡革新，将国库集中支付电子化革新扩大至各区县，提高国库资金支付运行效率。全面清理整顿财政专户，各级政府一律不得新设专项支出财政专户，除报经财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消。规范权责发生制核算，严格权责发生制核算规模，控制核算规模。各级财政除国库集中支付年终结余外，一律不得按权责发生制列支。全面清理已经发生的财政借垫款，应当由预算部署支出的按划定列支，切合制度划定的临时性借垫款实时收回，不切合制度划定的借垫款限期收回。增强财政对外借款治理，各级财政严禁违规对非预算单元及未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金。各级政府要增强对本级国库的治理和监视，完善国库现金治理，合理控制国库资金余额。

　　18.健全预算绩效治理机制。全面推进预算绩效治理事情，2015年所有市级部门实现全历程绩效治理，逐步将绩效治理规模笼罩各级预算单元和所有财政资金。扩大事前评估规模，做好重大政策、项目事前评估事情。将重大民生政策落实情况、大额专项资金使用情况等作为绩效评价重点，并将评价结果作为部署下一年度预算和分配转移支付额度的重要依据。建设对各区县、各部门、各单元的绩效治理综合评价制度，将评价结果予以通报，对综合评价得分较低的进行约谈，督促其切实抓好整改。

　　19.建设权责发生制的政府综合财政陈诉制度。研究制定政府综合财政陈诉制度革新方案、制度规范和操作指南。扩大政府综合财政陈诉试编规模，将所有区县纳入试编规模。待条件成熟时，政府综合财政陈诉向本级人大或人大常委会陈诉。研究将政府综合财政陈诉主要指标作为考核区县政府绩效的依据，逐步建设政府综合财政陈诉果真机制。健全政府综合财政陈诉体系，在体例政府综合财政陈诉基础上，推进政府部门财政陈诉试编事情。

　　(六)规范政府债务治理，防范化解财政风险

　　20.建设规范的政府举债融资机制。政府债务只能通过政府及其部门接纳政府债券方式举借，不得通过企事业单元等举借。剥离融资平台公司政府融资职能。

　　21.对政府债务实行规模控制和分类治理。政府债务实行限额治理，分为一般债务、专项债务两类，一般债务纳入一般公共预算治理，专项债务纳入政府性基金预算治理。

　　22.严格限定政府举债法式和资金用途。各区县政府在批准的限额内申请由市政府代为举借的债务，必须报区县人大或区县人大常委会批准。市政府在批准的限额内举借的市本级债务，必须报市人大或市人大常委会批准。政府举借的债务只能用于公益性资本支出和适度送还存量债务，不得用于经常性支出。

　　23.建设债务风险预警、化解和考核问责机制。评估各区县债务风险状况，进行风险预警。债务高风险区县要积极接纳措施，逐步降低风险。各区县政府对其本级的政府债务负有送还责任，市政府原则上实行不救助原则。把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核，各级政府要切实担负起增强政府债务治理、防范化解财政金融风险的责任，政府主要卖力人要作为第一责任人，认真抓好政策落实。

　　(七)规范理财行为，严肃财经纪律

　　24.严格规范理财行为。严格遵守预算法、税收征收治理法、会计法、政府采购法等财税执法规则，依法行使行政决策权和财政治理权。严格凭据规范的法式和要求编报预决算，按划定的用途拨付和使用财政资金。合理调治国库资金，盘活财政存量资金，提高财政资金使用效益。利用信息化技术，不停完善财政资金治理方式和手段。

　　25.增强制度体系建设。以系统性、恒久性、整体性为目标，进一步完善本市财政预算治理制度体系，健全部门预算、国库集中收付、政府采购、财政评审、绩效评价、财政监视等方面的制度建设，扎紧制度的篱笆，淘汰政府自由裁量权，构建决策有评估、事前有评审、事中有监视、事后有评价、评价结果有应用的全历程动态羁系制度体系。

　　26.强化资金监视治理。健全笼罩所有政府性资金和财政运行全历程的监视机制，建设和完善政府决算审计制度，进一步增强审计监视。建设财政、审计、税务、监察等部门联动机制。继续做好违反财经纪律问题专项整治事情，探索对预算体例、执行和决算的日常监视，前移监视关口，注重监视结果运用，构建预算、决算与监视相互协调、相互制衡的事情机制。各部门、各单元要全面增强内部控制建设，通过流程再造和信息化手段，实现内部控制的法式化和常态化。主动增强政府理财事情的透明度，自觉接受人大事情监视、执法监视和政协民主监视以及社会各界的监视，让财政资金在阳光下运行。强化责任追究，对虚报、冒领、挪用、滞留财政资金等涉及违规违纪的行为，要凭据预算法等执法规则的划定严肃处置惩罚。

　　四、切实做好深化预算治理制度革新的实施保障事情

　　各区县、各部门、各单元要以高度的责任感、使命感和革新创新精神，牢固树立大局意识，切实履行职责，增强协调配合，认真落实各项革新措施，协力推进预算治理制度革新。要积极推进相关规则、措施的修订事情，确保在法治轨道上推进预算治理制度革新。要增强宣传引导，做好政策解读，提高政府事情的透明度和公信力，为深化预算治理制度革新营造良好的社会情况。市财政部门要发挥牵头作用，细化革新任务，明确职责分工和时间部署，有计划、有步骤推进革新。各部门、各单元是本部门、本单元的预算执行主体，要强化责任意识，健全事情机制，配合推进各项革新。各区县要结合实际，制定具体政策措施和事情方案，切实增强组织领导，确保革新顺利实施。

PA视讯市人民政府

2015年5月29日