近日，经市政府批复，市计划自然资源委印发了《PA视讯市乡镇领土空间计划实施治理措施（试行）》（京规自发〔2024〕320号，以下简称《措施》）。《措施》深入贯彻落实国家及市委、市政府相关部署要求，充实发挥乡镇领土空间计划（以下简称乡镇计划）的空间统筹和要素保障作用，全面提升计划建设治理能力，助力首都乡村全面振兴。现就《措施》有关内容解读如下。
问：《措施》出台的配景是什么？
习近平总书记高度重视乡村振兴事情，强调“推进中国式现代化，必须加速推进乡村全面振兴”。自党的十八大以来，先后提出了生态文明建设、乡村全面振兴、城乡融合生长等战略部署。党的二十届三中全会强调“全面提高城乡计划、建设、治理融合水平”。2019年中央一号文件就明确提出“强化乡村计划引领，把增强计划治理作为乡村振兴的基础性事情，实现计划治理全笼罩”。历年中央一号文件都对计划服务保障乡村振兴提出了明确要求，2025年的中央一号文件又提出“发挥县乡领土空间计划的空间统筹和要素保障作用，促进城乡工业生长、基础设施、公共服务一体化”的总体要求，为新时期增强计划引领效能，推动乡村全面振兴指明了偏向。落实中央一号文件，自然资源部近年来也陆续出台了一系列计划和土地政策，在发挥县域统筹作用、提高乡村计划的实用性以及挖掘地域资源资产优势、突出乡村特色等方面，对各地计划实施治理事情给予了明确的指导。
2017年党中央、国务院批复的《PA视讯都市总体计划（2016年—2035年）》（以下简称《总体计划》）明确提出“要增强城乡统筹，全面实现城乡计划、资源配置、基础设施、工业、公共服务、社会治理一体化”。为深入推进《总体计划》的实施，近期市委书记尹力明确提出“PA视讯市要在乡村振兴中走出一条农村计划新路”的要求，并强调要坚持走多数会发动大京郊、大京郊服务多数会的城乡融合生长之路，以“百千工程”作为乡村全面振兴重要抓手，增强计划统筹，着力提高计划设计水平，打造宜居宜业和美乡村，实现全市乡村由表及里、形神兼备的全面提升。
为更好落实党中央、国务院的决策部署、自然资源部政策要求和PA视讯市委、市政府事情要求，在2017年党中央、国务院批复《总体计划》和市政府在2019年批复各区分区计划后，PA视讯市即凭据“三级三类”领土空间计划体系要求，在全国率先启动了乡镇计划的体例事情，将《总体计划》、分区计划确定的目标指标和底线约束要求进一步传导到了乡镇层面，搭建了以乡镇为基本单元的空间统筹平台。在体例历程中，市级各部门、各区及乡镇政府高度重视，每一个计划都经过了广泛调研、民众加入、专家会商等系统研究和科学谋划，形成一批引领乡镇生长的高质量计划结果。目前，全市120个乡镇领土空间计划已经全部体例完成，审查报批率已到达83%，乡镇计划已从计划编审阶段全面转入到计划实施治理阶段。
近日，经市政府批复，市计划自然资源委又印发了《措施》作为乡镇计划的配套治理文件，实现了乡村地域计划体例和计划治理全笼罩。该文件是PA视讯市首次针对乡村地域印发的计划实施治理措施，是指导下阶段乡村地域计划有序实施的统领性文件。该文件的出台，将有效提升计划对首都乡村振兴的服务保障能力，支撑种种项目落地实施，促进乡村地域实现高质量生长。
问：《措施》的适用规模是什么？乡村地域有哪些现状特征及问题？
PA视讯市域总面积约1.64万平方公里，其中城镇地域约0.34万平方公里，共划分为1370余个街区，主要体例街区控制性详细计划；乡村地域约1.3万平方公里，包罗120个乡镇，笼罩了2500多个乡村，主要体例乡镇计划。《措施》适用于乡镇计划所笼罩的区域，涵盖了平原多点地域、生态修养区和通州区的乡镇地域。
从人口数量上看，乡村地域泛起山区平原差异化特征。乡村地域常住人口约298万人，其中山区约124万人，平原地域约174万人。近些年，受区位条件、交通可达性、地域经济生长动能等因素的影响，山区泛起人口小幅下降、老龄化趋势加剧的新变化，平原地域则泛起城乡人口双向流动频繁、吸引部门新农人聚集、局部地域初显逆城镇化的新趋势。
从空间情况上看，乡村地域生态优势明显。建设空间约910平方公里，约占区域总面积10%；其余90%均为非建设空间。这里漫衍着全市约97%的永久基本农田和94%的林地空间。近年来随着两轮百万亩造林、河湖治理、矿山修复等事情开展，生态情况建设取得显著成效，蓝绿空间连续拓展。
从资源禀赋上看，乡村地域历史文化资源富厚。西山永定河、长城、大运河三条文化带贯串乡村地域，坐落着全国历史文假名镇古北口镇，爨底下村等5个全国历史文假名村，以及柳林水村等45个国家级和市级传统乡村，承载了PA视讯“山水相依、刚柔并济”的自然文化资源和生长脉络。
从对标高质量生长上看，乡村地域生长存在差异。有的乡村地域以工业生长发动乡村振兴，在推动城乡融合生长、特色生长、绿色生长等方面形成了示范效应。例如昌平区南口镇、平谷区马坊镇等新市镇及平原地域乡镇承接了中心城区种种适宜功效，具有较强的生长内生动力，通过培育特色主导工业，打造特色强镇，不停增强综合承载能力；门头沟区清水镇、延庆区井庄镇等山区乡镇依托生态修养功效，鼎力大举生长乡村旅游、发动当地农民连续增收。大部门乡村地域也还存在着人口吸引力不强、经济生长内生动力不足、资源资产价值转化不充实、历史文化资源挖掘不深入、存量资源盘活利用比例不高等问题，还需要结合乡镇计划的体例与实施，需要各区、各乡镇在处置惩罚好宁静韧性、生态掩护与经济生长关系的基础上，积极探索走出一条各具特色的绿色生长之路。
问：乡村地域需要体例哪些计划？
乡村地域是统筹城乡融合生长和乡村全面振兴的主阵地，是探索“两山”理论转化的重要实践地，是守护首都生态宁静的重要屏障，是承接中心城区适宜功效的重要要地，也是彰显古都历史文脉的重要窗口。因此，计划建设好乡村地域对于扎实推进首都乡村全面振兴，生长新质生产力，构建城乡协同生长新花样，率先基本实现农业农村现代化具有重要意义。
为实现《总体计划》和分区计划在乡村地域的有效传导，乡村地域主要体例乡镇计划、乡镇集中建设区控制性详细计划（以下简称乡镇集建区控规）、乡村计划、计划综合实施方案以及相关专项计划等，涵盖了领土空间计划体系中的总体计划、详细计划和专项计划三种类型。计划以乡镇单元为空间统筹平台，进一步实现时间维度和空间维度的计划协同，纵向上，通过深化体例乡镇集建区控规、乡村计划、计划综合实施方案等，实现乡镇计划的不停深化、细化和优化；横向上，坚持“多规合一”，不停叠加种种专项计划，发挥乡镇计划在推进城乡融合、乡村振兴中的计划统筹引领作用。
问：乡村地域计划治理的总体原则和总体思路是什么？
乡村地域计划治理的总体原则：要坚持城乡融合生长，加速实现农业农村现代化；坚持系统思维，统筹宁静与生长；坚持农民主体职位，保障农民生长权益；坚持分类施策，统筹资源配置与要素保障。乡村地域计划治理的总体思路：通过增强计划引领效能、增强计划实施引导、强化政策路径保障、建设运行管控机制、强化实施监视评估等系列举措，市计划自然资源委系统构建了乡村地域“五个一”的计划治理制度体系，即一套计划、一个《措施》、一套规则政策、“一张图”系统、一个统筹协同平台，旨在更好支撑“百千工程”实施，更好引领宜居宜业和美乡村建设，为首都乡村振兴提供更高质量、更高品质、更具价值的空间供应和支撑保障。
问：乡镇计划体例的重点内容有哪些？
乡镇计划属总体计划领域，具有承上启下、笼罩乡镇全域的落地实施性特点，统筹指导乡镇建设以及自然资源掩护、修复、开发和利用等事情。在计划体例中，乡镇计划要传导落实上位计划的目标指标和刚性管控要求，掌握乡村地域生长演变新趋势，通过健全城乡体系、明确生长定位、框定宁静底线、优化结构结构、统筹规模总量，实现以科学计划引领生长，筑牢乡村地域高质量生长的空间基础底盘，进一步引发乡村振兴内生动力。
一是健全城乡体系。在全市城乡生长仍存在差异的配景下，需要通过完善区域协调生长、构建新型城乡关系，进一步促进资源和要素在城乡之间的合理配置和双向流动。《措施》提出，立足PA视讯市平原地域和生态修养区差异资源禀赋条件，创新完善中心城区—都市副中心—新城—镇—新型农村社区的现代城乡体系，充实发挥城镇与农村、平原与山区各自优势与作用，进一步促进种种资源要素在城镇与乡村地域合理配置和双向流动，形成以城带乡、城乡一体、协调生长的新型城乡关系。
二是明确生长定位。在当前城乡融合生长不停推进、区域经济花样加速重构的新形势下，找准各乡镇生长定位，使乡镇在首国都乡生长大局中精准落子，是实现提升乡镇综合承载力和竞争力的要害所在。《措施》提出，要增强对乡镇和乡村的分区分类引导，凭据新市镇与小城镇、新城内与新城外的平原和山区乡镇，以及差异类型的乡村，提出乡镇和乡村的计划实施引导要求。
三是框定宁静底线。严守底线是乡村地域可连续生长的重要前提，也是维护首都生态宁静和社会稳定的一定要求。《措施》强调，要强化耕地和永久基本农田、生态掩护红线、城镇开发界限以及自然灾害风险防控线、历史文化掩护线等底线管控，提出要增强防灾减灾和韧性评估，推动区域宁静应急设施、“平急两用”公共基础设施和生命线廊道建设，提升乡村空间宁静韧性。
四是优化结构结构。乡村地域主要由以镇村为主的建设空间和以生态、农业为主的非建设空间组成。为进一步实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的领土空间花样，《措施》提出，要主动适应乡村地域人口演变纪律，进一步科学结构生态、农业、城镇等功效空间，统筹优化镇村体系和设施结构，引导人口、工业向重点生长乡镇和乡村适度聚集，提高土地集约利用效率。
五是统筹规模总量。乡村地域在实施历程中需要处置惩罚好减量、提质和增效之间的关系，切实探索一条减量配景下的高质量生长之路。《措施》强调，在“总体减量、有增有减，优化结构、集约高效，盘活存量、用好增量”的原则下，为远期生长预留机动指标和留白用地，各区可结合城镇化进程，统筹使用城乡建设用地和修建规模指标，提升空间要素的供需适配性。
问：乡镇计划实施历程中重点引导内容是什么？
在乡镇计划实施中，通过推动乡村工业振兴，让乡村生长更有动力更有活力；通过因地制宜优化乡村空间，让乡村生活越发宜居越发和美；通过挖掘乡村资源资产价值，让乡村空间更有品质更有特色；通过强化乡村资产运营，让乡村资源资产连续保值连续增值，从而以有序实施支撑生长，高水平服务保障首都乡村振兴。《措施》提出，要增强工业生长、生态宜居、特色塑造、价值提升等方面的实施引导，充实体现“促进劲儿”和“乡村味儿”，实现“镇镇有特色，村村有亮点”。
一是推动工业生长。工业振兴是乡村振兴的重中之重，是实际事情的切入点，也是实现城乡融合生长、推动农民增收致富的重要基础。《措施》强调，各区要立足乡村区位特征、资源禀赋、工业特色，充实掘客地域资源资产比力优势，在优先盘活闲置空间资源和低效团体建设用地的前提下，着力增强对农业新质生产力的空间供应，切实保障农村一二三工业融合生长用地的合理需求，以乡村工业生长推动乡村振兴，将更多工业增值收益留在农村、留给农民。一方面，建设健全促进耕地集中连片结构的动态优化机制，逐步将具备条件的永久基本农田全面建成高尺度农田，合理有序引导土地经营权依法依规向农业工业化龙头企业、农民专业相助社、家庭农场流转，生长多种形式的适度规模经营。另一方面，引导切合首都功效定位、适宜乡村生长的工业优先向乡镇集中建设区及乡村建设界限内结构，增强乡村旅游、休闲农业、文化体验、康健养老、电子商务等新业态用地保障，打造工业兴旺的共富乡村。探索乡村建设用地兼容和农业、生态空间复合利用，有序释放农村土地要素活力。
二是注重生态宜居。随着人民对美好生活情况的需求日益提升，乡村地域需要拥有洁净整洁的居住空间、便捷完善的公共服务和基础设施、优美宜人的生态景观情况。《措施》强调，各区要主动适应乡村生发生活方式现代化新要求，在统筹推动农业空间、生态空间和建设空间完善历程中，连续优化土地利用和功效结构，勉励各区增强村民住宅建设用地、农村生发生活服务设施和公益事业等各项建设用地的统筹实施，优先保障乡村地域基础设施和公共服务设施建设。要以“微革新、巧更新、精提升”，有序推动农房革新和美丽庭院建设，推动乡村渐进式有机更新，促进农业绿色高效生长、乡村宜居宜业、农民增收致富。
三是突出特色塑造。各具特色的自然资源和富厚多彩的民俗风情，是乡村地域有别于都市地域的奇特魅力所在。《措施》强调，各区要深入挖掘自然资源特色和历史文化内涵，因地制宜开展乡村空间设计，增强乡村传统风貌掩护，注重历史文假名镇名村、传统乡村的掩护与生长。掩护好乡村地域山水花样及农田肌理，推动花园乡村建设，协调好城镇、乡村与周边景观资源的关系，形成有机融会的景观花样，塑造山清水秀生态美、具有地域特色的乡村风貌。
四是强化价值提升。资源资产是乡村地域的焦点竞争力所在，但部门乡村地域因缺乏系统治理和产物转化路径，资源资产价值未能获得充实挖掘。《措施》提出，各区要立足当地资源禀赋特点和资产关系，增强资源资产的塑造、分配、筹谋、运营和治理，提高土地利用效率和产出效率，积极探索生态产物价值的转化与实现路径，推动资源与人才、资金、技术、治理等现代要素相融合，将资源价值转化为生长优势，助推产村融合，助力资产价值提升，实现繁荣富足。
问：乡村地域的种种建设项目落地有哪些实施路径？
为买通乡村地域种种建设项目的实施路径，《措施》提出，对于有助于推进首都乡村地域生长和乡村振兴的种种项目，要实现应保尽保。在切合《总体计划》、各区分区计划确定的刚性底线约束和空间管控要求前提下，适应当前乡村地域减量提质、绿色生长的新要求，凭据乡镇集中建设区内、乡村建设界限内、乡村建设界限外等差异区域、差异场景，明确项目实施的计划路径，实现种种乡村建设项目应保尽保。
在乡镇集中建设区内，按需体例乡镇集建区控规。深化主导功效、开发建设强度、风貌设计等计划引导要求，提升乡镇集中建设区的承载能力。《措施》明确，乡镇集建区控规经市政府批准后，作为种种建设项目核发计划许可的依据。
在乡村建设界限内，按需深化乡村计划。落实2025年中央一号文件和自然资源部关于“乡村计划不需重复体例”的有关要求，勉励各区结合乡镇计划进行评估套合和完善，确保乡村计划切合“三区三线”、自然灾害风险防控线、历史文化掩护线等新的管控要求，通过评估套适用好既有乡村计划结果，先解决乡村计划“有没有”的问题。
在此基础上，市计划自然资源委凭据2025年中央一号文件中提倡的增强通则式治理的有关要求，勉励各区结合实际需要进一步统筹研究制定乡村风貌特色、宁静韧性、公共服务设施和交通市政基础设施等“通则式”计划治理划定，重点增强功效完善、结构优化、系统重塑、特色彰显、品质提升等方面的计划引导，统筹运用“乡村计划”和“通则治理”两种方式，对原有乡村计划进行优化完善和整体提升，再逐步解决乡村计划“好欠好”的问题。
对于确有需求的重点生长乡村，可接纳单独体例或多村联编的方式，进一步按需深化体例乡村计划。《措施》明确，乡村计划经区政府批准后，作为农民住房类项目、村级公共公益类项目、乡村工业类项目核发计划许可的依据。
在乡村建设界限外，按需体例计划综合实施方案。在严格落实耕地掩护等底线约束前提下，探索计划“留白”机动指标实施保障机制。在优先确保集中聚集生长的前提下，对于确需在乡镇集中建设区和乡村建设界限外选址的零星文化旅游设施、邻避设施等项目，可体例计划综合实施方案，通过使用计划预留的机动指标予以保障。《措施》明确，计划综合实施方案经区政府批准后，作为项目核发计划许可的依据。
同时，勉励各区以乡镇为单元，按需体例全域土地综合整治实施方案。增强种种空间的系统治理，稳步有序推进农用地集中连片、建设用地高效集聚、生态用地功效提升，优化乡村地域领土空间结构、改善生态情况和农民生发生活条件。
问：支撑保障乡村振兴有哪些计划和土地政策创新？
为进一步落实国家层面关于推进乡村全面振兴的新理念新要求，充实发挥“多规合一”革新优势，要连续增强计划和土地政策的融合创新，重点保障乡村地域新工业新业态的用地需求。《措施》勉励各区增强政策赋能，在用好用足全域土地综合整治、团体经营性建设用地入市、“平急两用”公共基础设施建设、点状配套设施等政策基础上，可以结合自身实际创新计划实施政策，进一步通过制定区级政策、治理通则、实施细则等方式，增强时间维度的精准施策，不停为乡村生长提供越发有效的政策支撑。
一是全域土地综合整治。凭据自然资源部《关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治事情的意见》（自然资发〔2024〕149号），以乡镇为基本实施单元，整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态掩护修复，优化生产、生活、生态空间花样，促进耕地掩护和土地集约节约利用，改善农村人居情况，助推乡村全面振兴。
二是团体经营性建设用地入市。凭据自然资源部办公厅《深化农村团体经营性建设用地入市试点事情方案》（自然资办函〔2023〕364号），推进大兴区、通州区试点，在切合计划和用途管制前提下，开展农村团体经营性建设用地出让、租赁、入股，与国有土地同等入市、同价同权，有效引发农村资源要素活力。
三是“平急两用”公共基础设施建设。结合国家层面相关指导意见和PA视讯市平谷区的实践探索，各区可充实运用国家层面“平急两用”政策，结合实际在项目实施中嵌入“平急两用”功效，在应用场景等方面系统谋划、整体结构，提升应急响应能力和日常服务功效，统筹宁静与生长，融入韧性都市体系。
四是点状配套设施。凭据市计划自然资源委等四部门《关于增强点状配套设施用地治理促进乡村振兴的指导意见（试行）》（京规自发〔2023〕168号），有效保障直接服务于农业生产、农业高科技、种业高科技、农村一二三工业融合生长的合理用地需求。
五是设施农业及林业用地政策。凭据PA视讯市《关于增强和规范设施农业用地治理的通知》（京规自发〔2021〕62号）以及相关执法规则与政策尺度，保障农业现代化生长的农业用地以及直接为林业生产经营服务的工程设施用地需求。
勉励各区进一步研究探索城镇建设用地与乡村建设用地功效兼容、非建设空间复合利用以及乡村计划“通则式”治理等创新政策，不停提高各项政策的保障效能。市计划自然资源委也将充实发挥“多规合一”革新优势，会同各有关部门，进一步增强计划土地政策与财税、金融、投资等政策精准对接、协同发力，着力提升服务乡村振兴的计划保障和政策支撑能力。
问：如何通过乡镇计划运行维护适应实施历程中的动态生长变化？
在乡镇计划实施历程中，既要维护计划的严肃性和权威性，又要不停提升计划的科学性和对乡村地域经济社会生长需求的动态适应能力。《措施》建设了动态反馈机制，分情形对乡镇计划“一张图”进行更新维护，明确事权分工，不停提升计划动态适应能力。乡镇计划的运行管控机制以“有效衔接、多规协同、下放事权、简化提效”为原则，分为主动运行维护和计划修改，其中主动运行维护又划分为“传导衔接”“深化落实”“勘误修正”三种类型。同时，《措施》也明确了种种计划维护类型和计划修改的适用情形与法式要求。
关于传导衔接。《措施》明确，“传导”指将上位计划修改或运行维护结果实时“穿透式”传导到乡镇计划。“衔接”指将市政府批准后的种种专项计划、专项整治结果与乡镇计划进行动态衔接，经空间统筹和资源平衡后，纳入乡镇计划“一张图”。
关于深化落实。《措施》明确，乡镇集建区控规、乡村计划、计划综合实施方案、全域土地综合整治实施方案等可作为载体，对乡镇计划进行“深化落实”。特别指出的是，《措施》首次明确，将全域土地综合整治实施方案纳入可对乡镇计划进行“深化落实”的载体，对于深入实施“百千工程”、保障全域土地综合整治事情落地实施，助推农村一二三工业融合生长和城乡融合具有重要意义。
关于勘误修正。《措施》将涉及公共公益类设施、非建设计划分区之间的用途转换等大部门维护情形充实向各区赋权，明确了各区可凭据实事求是原则，在实施历程中对乡镇计划进行“勘误修正”。
关于计划修改。《措施》明确，乡镇计划的强制性内容，对乡镇计划强制性内容进行调整的，属于“计划修改”，要严格论证，按法式开展。
问：如何对乡镇计划实施历程中的新情况新问题进行反馈和修正？
PA视讯市深入贯彻落实国家层面关于构建全国领土空间计划“一张图”、动态监测计划实施的部署要求，逐步建设了“一张图”实施监视信息系统，运用信息化手段增强了计划实施的监测评估。《措施》明确，实施监视及评估反馈的保障制度，通过乡镇计划“一张图”实施监视信息系统和评估监测体系，确保上下位计划衔接一致，对乡镇计划实施历程中的新情况新问题进行反馈修正，对计划实施进展和成效进行分析研判，为乡镇计划实施治理和政策供应提供依据。
一方面，建设领土空间计划“一张图”实施监视信息系统。乡镇计划“一张图”是乡镇计划组织实施、运行维护、体检评估的数据底图，通过对乡镇计划运行维护及修改的各环节进行纪录和监测，确保全历程可回溯、可查询，全面提升乡村地域治理能力和治理水平。另一方面，建设乡镇计划评估指标体系。各区要着力推进乡镇领土空间治理“数字化”转型，应用信息化手段重点针对土地集约高效、空间品质提升、绿色生态宜居等开展定期体检评估，有效支撑乡村地域计划实施治理。
问：如何发挥农民主体作用，健全多方加入的协同保障机制，提高乡村地域治理水平？
《措施》强调，要充实发挥农民主体作用，建设健全政府领导、市级统筹、区级主责、乡镇落实、村民和团体组织全程加入的计划实施保障机制。各区政府、各有关部门要结合乡镇生长实际，健全计划实施治理机制，探索计划多元实施路径，抓好乡镇计划实施治理。各区要坚持“村地域管”，在乡镇计划基础上，按需深化体例乡村计划、乡镇集建区控规，不停提高乡村地域计划引领效能。各部门要积极研究支持乡村振兴的计划、土地、财政、金融、税收等方面的政策，连续增强计划对乡村振兴和乡村地域高质量生长的服务保障能力。市计划自然资源委要增强统筹协调，强化跟踪指导，做好体检评估，实时研究解决事情中遇到的问题，全面提高乡镇计划实施治理水平。
《措施》还提出，要增强乡镇责任计划师制度保障，勉励责任计划师、修建师、估价师、园艺师、农业技师等专业技术人员积极加入乡村建设与治理，结合“百千工程”做好示范引领，形成多方协同推动计划实施与乡村治理的新局面。
下一步，市计划自然资源委将进一步增强与各区、各部门的协同配合，结合当前新形势新要求，顺应乡村地域生长纪律，立足首都都市战略定位，深化首都乡村地域计划革新，增强乡村计划实施统筹指导，确保中央对乡村振兴、城乡融合生长的系统部署在京华大地落地生根、开花结果，形成生动实践，努力在首都乡村振兴中走出一条乡村计划新路。
