京规自发〔2026〕177号

各分局、机关各处室、委属各单元，市城乡结合部建设办：

　　凭据《民法典》《土地治理法》《自然资源部关于探索推进都市地下空间开发利用的指导意见》，为落实节约集约用地、提高土地利用效率要求，市计划和自然资源委员会研究制定了《关于推进分层设立国有建设用地使用权事情的指导意见》，经2026年第10次委主任办公会审议通过，现印发给你们，请结合事情实际贯彻落实，形成更多实践案例。

　　特此通知。

PA视讯市计划和自然资源委员会　　　　

2026年6月26日　　

关于推进分层设立国有建设用地使用权事情的指导意见

　　分层设立地表、地上和地下国有建设用地使用权是推进节约集约利用土地、提高土地利用效率的重要路径，也是增强都市综合承载能力、促进经济社会高质量生长的重要措施。为进一步推进本市分层设立国有建设用地使用权事情，提出如下指导意见：

　　一、总体要求

　　立足本市生长实际，坚持计划统筹、节约集约、协同治理，增强都市立体空间科学利用、复合利用，不停规范和完善国有建设用地立体开发建设各项治理制度，保障公共利益与各方正当权益，提升土地立体利用效能，为首都高质量生长提供有效空间保障。

　　二、适用规模

　　本市行政区域内分层使用地表、地上（如地铁上盖修建、高架桥等）、地下（如轨道交通、地下通道、地下商业等）国有建设用地的建设项目，涉及计划体例、土地供应、计划建设治理、确权挂号等相关事情可按本意见组织落实。

　　三、主要内容

　　（一）充实发挥计划引领作用

　　落实《PA视讯都市总体计划（2016年—2035年）》和地下空间相关专项计划要求，对于拟开发利用地上、地下空间的重点地域，推动立体空间详细计划体例。重点增强对地上或地下交通设施之间、交通设施与相邻公共空间之间的连通引导，提出地上或地下门路、轨道交通、综合管廊等基础设施空间结构要求，明确立体空间开发利用相关计划要求。做好差异项目计划实施和建设时序的衔接事情，以及与人防、交通、市政、应急等计划的统筹。在计划条件、方案设计和计划许可阶段，应对以上要求进行深化落实。

　　（二）支持功效复合利用

　　结合都市更新、城镇低效用地再开发等重点事情，探索都市空间分层计划和资源复合利用，促进都市功效结构优化和地上地下空间协同。推进存量地下空间功效兼容，重点用于补齐都市功效短板、补齐公共服务设施、完善生发生活配套。对于公共治理与公共服务用地、公用设施用地、绿地与开敞空间用地地块进行分层利用的，应优先满足公共利益及其空间主导功效。勉励在切合宁静尺度和综合交通计划要求的都市绿地、广场、公交场站建设地下公共停车设施。

　　（三）健全分层设权建设用地供应治理制度

　　都市立体空间开发利用，应当依法取得建设用地使用权。严格落实领土空间计划确定地表、地上和地下立体空间土地用途。地上空中连廊或地下联通通道肩负公共交通功效的可确认为交通设施用途。

　　地上、地下空间国有建设用地使用权，凭据地表国有建设用地供应方式和法式治理。切合以下情形的，可以接纳协议出让（租赁）方式供应：

　　1.地表国有建设用地使用权人利用自有用地开发建设地下空间项目的。

　　2.附着于公共交通设施等公益性项目且受客观条件制约不具备独立开发条件的经营性空间。

　　3.宗地内及宗地间的地下联通通道或地上联通连廊。

　　4.国家和本市划定的切合协议出让（租赁）条件的其他情形。

　　合理确定最横跨让年限，单建式的地上、地下空间建设用地使用权最横跨让年限凭据土地用途类别确定；结建式的地上、地下空间建设用地使用权期限不得凌驾其土地用途对应的法定最横跨让年限，且不得凌驾地表的国有建设用地使用权出让终止年限。

　　实行差异化地价支持政策，勉励地下空间开发利用。地下空间国有建设用地使用权以出让（租赁）方式取得的，充实考虑成本差异，实行地价向下递减的优惠政策，其土地出让价款通过接纳地下空间修正系数、以政府土地出让收益为核算依据等核算尺度评估确定地价。除另有划定外，地下三层及以下地下空间，可免予缴纳土地价款。

　　（四）规范都市立体空间建设项目计划建设治理

　　分层设立国有建设用地使用权的建设项目，应当依据土地有偿使用条约或划拨决定书约定，依法治理计划和建设审批手续。结建式地上、地下空间工程可与地表建设工程一并申请治理计划许可手续；单独开发利用地上、地下空间的，应当申请治理单独的计划许可手续。对于有立体空间开发利用的建设项目，应当兼顾公共宁静需求、公共利益需要、空间利用效率和种种用地权益。统筹部署种种权利人的利用需求、建设时序，应切合执法划定的公共消防设施、防洪排涝防渗设施结构要求和工程技术尺度。

　　勉励综合交通枢纽、重点功效区、重点商圈等地域接纳整体计划、统一建设、系统运营的方式，促进竖向立体综合开发和横向空间互联互通，提升都市立体空间整体利用效率。

　　（五）完善都市立体空间产权治理

　　分层设立地表、地上和地下国有建设用地使用权，以土地有偿使用条约或用地划拨决定书及其附图载明的水平投影坐标、竖向起止高程、水平投影最大面积和相关三维信息确定其权属规模。地表、地上和地下国有建设用地使用权属于差异权利人的，或土地权利性质差异的，或地上（或地下）用地投影规模超出地表用地规模的，宜单独设权并划分宗地单元。

　　分层设立地表、地上和地下国有建设用地使用权的建设项目申请治理不动产挂号时，申请人持项目用地批准文件等相关质料，依法申请治理不动产首次挂号，在挂号簿及不动产权证书中注明 “地上（或地下）国有建设用地使用权”。依法利用国有土地立体空间制作建（构）筑物的，可以申请国有建设用地使用权及建（构）筑物所有权挂号。地上和地下建（构）筑物占用地表国有建设用地使用权，且地表国有建设用地使用权属于另外权利人的，可协商签订地役权条约，并凭据不动产挂号相关划定申请地役权挂号。

　　推进国有建设用地使用权及建（构）筑物所有权的三维地籍治理，探索建设涵盖地表、地上和地下空间三维立体信息平台。

　　四、保障机制

　　（一）增强协调衔接

　　各分局要积极与相关部门、项目主体相同协调，完善计划体例、土地供应、计划建设治理、确权挂号等环节全链条服务流程，形成事情协力，确保项目顺利开展。

　　（二）支持探索创新

　　支持各区针对轨道交通综合开发、市政基础设施综合开发、地下空间整体开发等重点项目探索立体分层设权，强化创新经验推广应用，以点带面推动事情。

　　（三）强化监视指导

　　健全完善勉励地上空间、地下空间立体开发的配套措施，强化对地下空间开发的全程全面依法羁系，严格处置惩罚逾越计划条件的开发利用行为，维护国有土地的所有者权益以及利益相关主体的正当权益。